廣電自由化與公共化比較

作者：傅向紅


本文於2005年10月26日和27日,分(上) 、(下)連載於<東方日報>名家版

廣電自由化與公共化比較


雖然「嘩FM」停播已成「事實」，但是“下班紅綠燈”的DJ、“節目迷” 和許多台迷，并沒有消極地接受「事實」，反而積極尋求出路，以“網路廣播”方式延續“下班紅綠燈”的言論精神，為一年後的復播期倒數，也為保台運動保溫。

不管怎樣，自停播消息傳出以來，廣電課題的許多面向，輿論尚未觸及。在倒數的這一年裏，我們必須逐步深化、拓寬保台論述，凝聚廣電運動的基本共識，集中火力瓦解廣電自由化和公共化的敵人，才能開展更寬闊的言論空間和更完善公正的廣電政策。

所謂自由化，就是指“反壟斷-提倡競爭”的概念。其做法包括：（1）在市場方面，降低進入屏障(entry barrier)，要求國家公開並降低取得廣播執照的門檻，例如降低執照費、放鬆發射台管制；（2）在市場佔有率方面，要求國家立法杜絕媒體壟斷或媒體集團膨脹，例如限定單一媒體市場佔有率；（3）在内容方面，去除國家對廣電節目的干預、限制和規定。

主張自由化者，籍由第1和第2項策略保障競爭並促進多元，其預設是公民社會的各個利益代表，得以平等競爭。就廣電業的特性來看，廣播臺(radio)運作成本不高，但電視媒體成本卻極高。高成本的限制自然會把資源弱勢者排除在競爭之外。另外，當自由競爭與盈利挂鈎時，亦會排擠小眾市場,如少數群體的需求。

廣電公共化的概念，有兩個預設：（1）電波為公共財，不應該私營化；（2）市場競爭和商業邏輯免不了弱肉強食，缺乏資源者自然無法平等競爭廣電資源。因此，主張“公共化”者，無不盡力去除商業競爭特性，讓廣電媒體不受市場競爭和盈利目的所限制，得以為各種利益、弱勢群體服務。

其做法主要是解決收入問題，即以“視聽費”（如電視執照費）、“國家預算”或“兩者混合”爲主要收入，不依賴“廣告”或“商業”收入，使公共廣電得以在財政上無憂，不必聽命市場邏輯。不管是依賴“視聽費”、“政府預算”還是“混合”，其經營方向及廣電内容卻經常免不了撥款者（即政府）直接或間接的干預。

由此看來，自由化與公共化皆有利弊。然而，深究外國現況，其實少有“全然自由化”或“全然公共化”的模式。

以美國為例，由於地域廣大，使得全國廣播困難重重，在20世紀發展之初，即以低功率、社區電臺爲主，由不同商家割據。再加上美國社會對國家介入商業活動深具戒心，因此其廣播發展，全然以市場競爭為導向。

後來基於“電波乃公共財”的概念，美國聯邦政府于1959年立法，以“公平條約”（Fairness Doctrine）規定所有廣電媒體，須給政治上的敵對陣營“同等的空中時間”（equal air time）。1987年，美國“聯邦通訊委員會”(FCC)將該條約改爲“商家可自由決定”而非“強制執行”。針對這個改變, 美國一群捍衛閱聽人利益的律師,透過「媒體近用計畫」(media access project)，努力爭取恢復“公平條約”為廣電媒體業者的義務。1997年，美國聯邦法院在“端納廣播公司對FCC”一案中，判決系統業者(cable operators，即付費電視)必須乘載(must carry)小型的地方電視頻道(local TV stations)，以維護廣電媒體的多元性。“公平條約”和 “must carry”,都是為了彌補市場機制的缺陷。

歐洲的廣電發展，則剛好與北美洲相反。歐洲各國地域狹小，語言紛雜，相對地非常注重“本國語言”，每一個國家都想控制廣播，進行全國性廣播。因此，其發展以中功率與高功率電波，覆蓋全國區域的電臺爲主，廣電資源多集中在政府手中，這與美國分散各地的社區電臺發展模式極爲不同。

在民主化過程，不同的歐洲國家，有不同的方式避免政府干預電臺。英國BBC的“決策委員會”由英女皇任命，乃獨立于國會和政黨干預；德國的公共廣播，在體制上以「地方聯合所有」，替代「國家所有」，接受獨立於聯邦政府的國家廣播電視行政委員會的管理。近年來,礙於公共廣電營運成本日益高漲,歐洲某些國家的公共廣播亦逐步採取市場策略。例如BBC,採取「國內以服務公共為主」和「國際由市場戰略主導」兩分立的方式,開拓國際市場,增加收入,并明確區分公共資助行為與商業行為。

馬來西亞廣電制度，既不具自由競爭特色，也沒有公共廣播設計。未來廣電運動若要走自由化路線,必然面對弱肉強食問題；若堅持公共化路線,則要堤防國家魔掌。廣電自由化與公共化,何者應先行?抑或兩者並行互補?讓大家一起來辯論吧。